韩东成 张元金｜新时代检察机关信访申诉案件纠纷实质性化解机制研究

韩东成

华东政法大学诉讼法学博士研究生，上海市人民检察院第三分院（铁检分院）第八检察部副主任

张元金

上海市人民检察院第三分院（铁检分院）第八检察部检察官助理

要目

一、新时代我国检察机关信访申诉工作发展新趋势二、检察机关信访申诉工作的实践问题及成因分析三、检察机关信访申诉案件纠纷实质性化解之道

新时代检察机关信访申诉工作呈现“以人民为中心”理念愈加凸显、多主体参与方法愈加明确、彰显司法温度要求愈加明晰、实质性化解目标愈加坚定等新趋势。现有处置信访申诉案件工作制度不够完善，如听证制度的适用存在选择性，“参加人”的针对性不强；领导包案制度缺乏广泛性和刚性，包案范围尚未具体明确；司法救助制度适用案件范围有待统一，适用标准有待进一步明确；信访申诉终结程序与前置诉讼监督程序的法律效果无实质性差异等，加之来访人存在法律“工具论”、检察监督“万能论”、对传统人治的执念等片面认知，接访检察人员心理干预疏导能力欠缺等因素，导致在信访申诉案件纠纷实质性化解上存在一些诸多障碍。未来应培育全社会的法治信仰，弘扬正确的检察监督理念，优化检察听证制度，全面推行领导包案制度，完善检察机关司法救助制度，不断提升接访检察人员心理干预疏导能力。

新时代，在全面依法治国大背景下，尤其是在习近平法治思想指引下，我国检察工作理念也在随之发生变化，如提出了“双赢多赢共赢”“‘四大检察’全面协调充分发展”等新理念，具体到信访申诉工作中，也提出了明确而有力的工作举措。如根据党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”“完善信访制度”“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”等要求，此前检察机关建立“群众信访件件有回复”制度，明确“群众信访7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复”要求，相关举措对于缓和社会情绪、强化社会治理具有积极作用。新阶段，立足推进国家治理体系和治理能力现代化的工作全局，面对纷繁复杂的群众诉求，如何创新工作机制，在信访申诉案件中实质性化解案件纠纷，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，成为检察机关信访申诉工作亟须研究的重大问题。本文通过总结新时代我国检察机关信访申诉工作发展的新趋势，检视该项工作中存在的实践问题，分析问题产生背后的深层次原因，进而有针对性地提出推进检察机关信访申诉案件纠纷实质性化解机制完善措施，以期为新时代检察工作新发展增添助力。

一、新时代我国检察机关信访申诉工作发展新趋势

《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》（以下简称《纲要》）提出，到2025年，公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，社会治理法治化水平显著提高，形成符合国情、体现时代特征、人民群众满意的法治社会建设生动局面。2021年1月，张军检察长在最高人民检察院（以下简称“高检院”）传达学习习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班上的重要讲话精神党组会上指示，“十四五”时期是我国实现新的更大发展的关键期，也是党的检察事业夯实基础、深化发展的关键期，各地检察机关要牢牢把握新时期检察工作新发展，以主动作为、善于作为、勇于担当的务实行动把新发展融入各项检察工作之中。检察机关信访申诉工作是党和政府倾听群众呼声、解决群众诉求的重要渠道，是检察机关联系群众的重要桥梁和纽带，也是直接依靠群众实施法律监督的一项重要检察业务工作。新时代，我国检察机关信访申诉工作呈现出了新的发展态势。

“以人民为中心”的理念愈加凸显

习近平总书记强调，人民是中国共产党执政的最深厚基础和最大底气。依法保障人民权益是全面依法治国最广泛、最深厚的基础，是推进全面依法治国的根本目的。进入新时代，我国社会主要矛盾已经从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会产生之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了新的更高要求。这些新要求必然会在司法领域、检察环节予以体现。故而，张军检察长在不同场合反复强调，要始终坚持“以人民为中心”的改革价值取向，始终站在人民的立场把握和处理检察改革的重大问题。积极推动“群众信访件件有回复”制度落实落细即为生动例证。

多主体参与的方法愈加明确

多主体参与，一方面能够集思广益、群策群力，形成最大程度的工作合力；另一方面也能够让正义以一种“看得见”的方式得以实现，增强矛盾化解的透明度、说服力，提升司法公信力。如对于人民陪审员的引入即为多主体参与审判的重要制度载体，“引进人民参与的主要意义本来就只是要让法官带领人民，把法庭变成社会的法律教室，重在参与而不在决定”。新时代，多主体参与逐步成为检察机关信访申诉工作化解矛盾纠纷的重要方法。其一，检察机关各部门间各司其职、相互配合，共同推进社会矛盾全面化解。2018年3月，高检院党组提出了“以全面协调、充分发展的理念构建‘四大检察’‘十大业务’的全新法律监督格局”的发展方向，要求检察机关在各项工作中充分运用四大检察职能，一方面通过在办案中利用刑事、民事、行政检察监督措施，及时纠正司法机关错误适用法律，避免社会矛盾产生；另一方面利用公益诉讼检察职能，督促相关行政部门直面社会管理问题，维护各行各业的健康稳定发展，减少社会矛盾产生。其二，检察机关与其他部门之间形成合力，协力化解社会矛盾。《纲要》明确提出，法治社会建设需要引领和推动各方力量参与，建立社会矛盾纠纷多元化处理机制，打造共建、共治、共享的社会治理大格局。在司法实践中，各地检察机关已经邀请人大代表、政协委员、专家学者、律师、司法鉴定人等人员共同参与检察机关信访申诉案件处理。在实质性化解纠纷方面起到了很好的示范作用。

彰显司法温度的要求愈加明晰

福柯在其著作《规训与惩罚》中曾言：“一种力量只能用另一种力量来对抗，但后一种力量必须是情感的力量，而不能是暴力。”这种“情感的力量”，即为司法的温度。检察机关信访申诉工作联系的是民心民意，体现的是工作作风，践行的是为民宗旨。检察机关办理的司法案件绝大多数是发生在群众身边的常见多发案件，无不关乎政治、法律，都在厚积公平正义，对涉案人及其家庭来说都是“天大的事”。2021年1月，张军检察长在高检院传达学习中央全面依法治国工作会议精神会上强调，检察机关决不能只守住形式“不违法”底线，机械办案，必须将天理、国法、人情融为一体，情同民心，通过强化释法说理，让人民群众在每一个案件中不仅感受到公平正义，还要能够感受到检察机关的司法温度。卡多佐大法官也曾经说过：“当法官只是立法机构的喉舌，说出想法并执行已经明白无误地予以规定的指令时，他们的活动本质上是行政性的，而非司法性的。”言语中充满着对司法能动性的思索。具体到检察机关而言，一方面要求检察机关在办案中既要忠于法律法规，也要遵从内心的“人性法”，本着司法良知办理好群众身边的每个案件，以实现三个效果的有机统一。另一方面，在案件办结后，检察机关则要，聆听民“声”，走进民“心”，充分了解人民群众所面临的现实困难，综合运用司法救助等各种方法，帮助人民群众切实解决实际难题，真正做到案结事了人和。

实质性化解的目标愈加坚定

有论者指出，纠纷在本质上属于主体间的利益冲突，未来中国社会的纠纷与矛盾仍将处于多发态势，公众诉求也会更加多样化。而程序又不足以满足公众对事件的关注。在这种情况下，在形式程序公正基础上的实质性化解矛盾纠纷，调整衡平纠纷主体间的利益格局的重要性愈发凸显。因为“公正不仅需要真正存在，而且需要使人相信它是存在的”。2019年12月，张军检察长指出，7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复，只是基础性、程序性的工作，也是最起码的要求，更重要的是要实质性化解矛盾纠纷、为人民群众解决实际问题，让信访人心悦诚服、息诉罢访，既要“案结”更要“事了”。随后，2020年3月，最高人民检察院在全国检察机关部署开展为期一年的信访积案清理活动，确定了348件五年以上重复访、长期访重点积案，并要求全国检察机关要充分理解新时代控申检察工作的新内涵、新趋势，紧紧围绕“群众信访件件有回复”的工作要求，把案结事了、事心双解作为目标，更加突出信访矛盾的息诉化解。截至2021年1月，346件五年以上积案已经实质化解，其余2起案件尚处于未完结的司法程序当中。目前，检察机关已经启动为期三年的集中治理重复信访、化解信访积案专项工作，力争在2022年第前基本化解信访积案，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

二、检察机关信访申诉工作的实践问题及成因分析

正如有论者所指出的，与一些法治国家发展的历史过程相比，中国法治建设无疑是“超越式”的，在短短几十年走完其他国家可能需要数百年时间才能走过的路程。这种“超越式”发展固然是一种积极性事实，但“超越式”发展所带来的“历时性与共时性”之间的矛盾，则构成中国法治建设中的重大难题。当代中国法治所面对的社会问题，既有现代属性，又有不同程度的前现代或后现代色彩，各类问题共时性地成为法治所要解决的对象。或许正是基于上述法治建设的复杂性，司法实践中，在一些信访申诉案件中出现不少“案结事不了”现象，存在少数群众“信访不信法”、弃法转访、“信上不信下”、抱团上访、缠访闹访等违规信访情况，这种现象在重大节日期间或者国家召开重要会议期间表现得尤为明显。不可否认，部分重复信访行为可能确实是因为来访人或其亲属受到了不公正对待的结果。但随着我国司法责任制改革的不断推进和“不敢腐、不能腐、不想腐”体制机制的不断完善，我国冤假错案出现的概率也在日益减少。在此背景下，我国受理的信访申诉案件仍居高不下，问题的产生或存在一些超越案件不公之外的复杂因素。

现有处置信访申诉案件工作制度不够完善

1.听证制度的适用存在选择性，“参加人”的“针对性”有待进一步加强

检察听证制度作为检察机关促进息诉罢访、案结事了的重要手段，在信访申诉案件办理中发挥了重要作用。但文件规定的选择性适用和司法实践中参加人邀请的非针对性，限制了听证制度最大效用价值的发挥。

一是听证会召开的选择性。人民检察院办理刑事申诉案件规定第57条规定：“对重大、疑难、复杂的刑事申诉案件，人民检察院可以进行公开听证。”人民检察院民事诉讼监督规则（试行）（以下简称民事诉讼监督规则）第57条第1款规定：“人民检察院审查民事诉讼监督案件，认为确有必要的，可以组织有关当事人听证。”人民检察院行政诉讼监督规则（试行）虽未明确规定公开听证相关内容，但其第36条规定“人民检察院办理行政诉讼监督案件，本规则没有规定的，适用人民检察院民事诉讼监督规则（试行）的相关规定”。人民检察院审查案件听证工作规定第4条也规定，对于特定案件，“经检察长批准，可以召开听证会”。通过对上述文件规定进行梳理可以发现，只有针对重大、疑难、复杂的或者人民检察院认为确有必要的信访申诉案件，才可以进行公开听证。但司法实践中，一方面，“重大、疑难、复杂”以及“人民检察院认为确有必要”缺乏实践认定标准，一定程度上限制了公开听证的适用；另一方面，选择性适用的规定缺乏刚性，加之公开听证需要邀请多方人士参与，程序复杂且文书众多，不排除部分办案人员因畏难情绪对上述规定进行选择性解读。

二是参加人邀请的非精准性。如民事诉讼监督规则第57条第2款规定：“根据案件具体情况，可以邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者当事人所在单位、居住地的居民委员会委员以及专家、学者等其他社会人士参加听证。”司法实践中亦是如此操作。但在人员选取上，常常是邀请一些或相对易于邀请到的“熟面孔”，而非根据个案具体情况有“针对性”地邀请一些参加人，一定程度上限制了听证制度释法说理功能的有效发挥，在选择参加人的“精准性”上存在改进空间。

2.领导包案制度缺乏广泛性和刚性，包案范围尚未具体明确

2019年5月高检院下发的《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》提出，要切实发挥检察长、副检察长、检察委员会专职委员在司法办案中的带头、示范、引领作用。张军检察长在2021年第十五次全国检察工作会议上也强调，检察长要带头办案、办疑难复杂案件，特别是信访申诉案件。在2020年高检院清理五年以上重复访、长期访重点积案清理活动中，高检院每位院领导和检委会专职委员分别带头选择了2到3件挂牌督办的疑难复杂信访积案进行包案化解，亲自督促指导。截至2021年1月，这18件信访积案已经全部办结。检察权的运行本身就具有一定的行政性，在中国现实国情下，在司法责任制改革、强调领导带头办案的语境中，领导包案的确能够为案件的顺利办结提供助力。如前所述，领导包办信访申诉案件确实取得了一定的积极效果。但同时也应当看到，该制度在运行中也存在一定障碍和现实隐忧：一是因制度尚在尝试推行阶段，尚无相关司法解释或者规范性文件进行固定确认，实施缺乏广泛性和刚性；二是领导包案的案件范围尚未明确，给实践操作也带来一些困惑；三是如何妥善处理领导包案与司法责任制之间的关系，以及避免实践中业已存在的部分信访申诉人“信上不信下”错误思想的滋长蔓延。

3.司法救助制度适用案件范围有待统一，适用标准有待进一步明确

2014年1月，中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制发《关于建立国家司法救助制度的意见（试行）》（以下简称《六部委司法救助意见》），为检察机关开展国家司法救助工作提供法治依据。多年的司法实践证明，司法救助工作对于推动信访申诉案件纠纷实质性化解、防止人民群众“因案返贫、因案致贫”具有较为明显的积极作用。但是，因为在司法实践中对于司法救助的适用范围及标准存在一定争议，导致相比于法院系统，各级检察机关对于司法救助制度的适用较为谨慎。以江苏省为例，2020年江苏省法院系统共计发放救助金6365万元。而作为发放救助金数额居全国前列的江苏省检察机关，从2018年1月至2021年1月，才共计发放救助金6815.835万元。究其背后原因：

一是对司法救助适用的案件范围存在不同认识。2016年8月高检院印发的人民检察院国家司法救助工作细则（试行）（以下简称高检院国家司法救助细则）第7条规定了检察机关司法救助的案件范围，仅适用于部分刑事案件和民事案件。在上述细则的理解与适用中，特别强调该条第7项的“其他情形”不得突破刑事案件和民事案件两大领域，即行政案件不在救助案件范围之内。但是，2014年1月的《六部委司法救助意见》以及2018年11月上海市人民检察院印发的上海市检察机关国家司法救助工作规定（以下简称上海国家司法救助规定）第9条将司法救助案件的范围拓展到“涉法涉诉信访”。而在实践中，行政案件占据了“涉法涉诉信访”的多数，所以上述意见及规定实际上将行政案件纳入了司法救助案件范围。

二是对司法救助适用的标准存在不同认识。《六部委司法救助意见》以及上海国家司法救助规定均规定，检察机关在处理涉法涉诉信访案件时，信访人的诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决，且生活困难，愿意接受国家司法救助后息诉罢访的，可参照执行。即上述意见和规定将“愿意接受国家司法救助后息诉罢访”作为适用司法救助的标准之一。但高检院国家司法救助细则并没有将“息诉罢访”作为司法救助适用的标准，反而是在理解与适用中明确说明“不得试图花钱摆平矛盾，导致救助工作信访化”。

4.信访申诉终结程序与前置诉讼监督程序的法律效果无实质性差异

司法实践中，部分当事人认为检察机关在处理刑事申诉、民事行政诉讼监督案件中没有满足自己的要求，进而选择重复信访甚至缠访、闹访，导致案件终而不结、无限申诉。为解决上述问题，2005年中央政法委、高检院先后发布涉法涉诉信访案件终结办法、人民检察院信访案件终结办法等文件，明确规定为维护法律尊严和信访秩序，检察机关作出诉讼监督决定后，如无新的证据或线索，经申报并经省级以上检察院决定，对案件可以作出程序终结的处理。程序终结决定一旦作出，信访人仍以同一事实和理由继续信访的，各级人民检察院将不再受理。而在司法实践中，作为案件终结程序的前置程序，刑事申诉、民事行政诉讼监督案件办结后，针对同一案件，如果没有新的证据和事实，检察机关同样也不会再次受理。故前后两种程序之间的法律效果在实践中并无实质性差异，均为“不再受理”。但如果适用前者，即信访申诉终结程序，则需经检察长决定、检委会讨论并报省级以上人民检察院审核等程序，历时时间长且程序复杂，导致司法实践中检察机关适用该程序的积极性不高，作用发挥有限。

来访人自身存在的问题

笔者通过对所在单位接待的来访人进行梳理，发现部分缠访、闹访人自身也存在一些问题，大体可以归纳为以下几种类型。

1.法律“工具论”

刑法学家拉德布鲁赫曾说过：“司法依赖于民众的信仰而生存。”2020年是我国“七五”普法规划收官之年，随着“谁执法谁普法”制度的确立，我国的法治宣传教育工作取得了明显成效，群众的维权意识得到显著提高。但在实际接访中，有部分来访人对法律知识理解不透彻，没有建立对于法治的信仰，而是将法律作为自己的“工具”来使用。较为常见的情形即为当法院判决并未支持来访人的诉求后，来访人会向检察机关提出法院所依据的法律有误，应当按照自己所主张的法律以及自己的理解来进行认定。还有部分来访人更会利用法律的规定，进行滥访滥诉，试图通过提起多个行政诉讼，尽可能多的使自己的要求得到满足。这种情况在拆迁案件中较为常见。笔者在信访接待中发现，部分来访人往往同时存在数个行政诉讼申请检察机关进行监督，更有甚者，同时会有数十个行政诉讼监督申请，包括控诉行政机关没有公开应当公开的相关信息。上述诉求中，部分诉求事实上已经偏离了来访人的实质诉求，甚至与其根本诉求毫无关系，同时提出数个行政诉讼的目的是为了给行政机关施加更多的压力，并以此试图改变行政机关的决定。上述作法很显然不符合我国法治社会建设的理念，造成了一定程度的司法资源浪费。

2.检察监督“万能论”

检察机关是法律的监督机关，这是宪法赋予检察机关的神圣职责。但“法律论证并不追求绝对的正确或善，而只追求在现行有效的法秩序框架内与基础上什么是正确的或善的”，检察机关的法律监督亦存在一定限度。司法实践中，一方面应当看到伴随民众法治意识的提升，大体了解了检察机关具有监督职能；但另一方面，也存在部分来访人对于检察机关的法律监督职能理解较为简单和片面的情况，想当然地认为检察机关既然是法律监督机关，就可以对所有部门单位的所有执法活动进行全方位、无死角的监督。只要对相关单位的行为不满，就可以申请检察机关进行监督，且检察机关“就应当监督”。上述片面认识导致在实际接访中，一些案件并不属于检察机关管辖范围，但来访人紧紧抓住“法律监督”的字面表述，要求检察机关介入调查。在接访检察人员进行充分解释之后，部分来访人仍然表示不理解，执着认定检察机关有权介入，且应当介入。接访检察人员的解释行为有时还会被来访人认为是在推脱责任，是一种不作为，声称要向检务督察部门进行投诉举报。上述情况不仅给接访检察人员造成了很大困惑，也在一定程度上增加了接访检察人员的心理压力。

3.“会哭的孩子有奶喝”

原本，作为一种治理活动，司法面对社会利益需求，担负着建立和维护社会秩序的责任。然而，在实际信访接待中，部分来访人仍会对司法抱有一种“会哭的孩子有奶喝”的思想，认为“闹一闹，自己的诉求就能得到解决”，甚至是“大脑大解决、小闹小解决、不闹不解决”，进而走向了秩序的反面。现实 中，不乏通过不断向检察机关等单位进行重复信访、越级上访，用较为过激的言论或以在检察机关门口举牌示威、大声喧闹的形式向检察人员施压，力求自己的要求得到满足的情形，一定程度上影响了检察机关等公权力机关的公信力，也造成了较为恶劣的社会影响。此种思想的存在在一定程度上是因为片面理解了我国的社会治理政策，将“案结事了”理解为“息事宁人”，认为公权力机关会因为“怕事儿”选择妥协。

4.对传统人治思想的执念

封建社会最根本的特征是人治，中国的人治社会进程最为悠久，自古就形成了一套以宗法制为根基，以家庭伦理为本位，以官僚制为骨架，以皇权至上为核心的政治基本框架的封建专制主义社会形态。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足于国家发展的历史新阶段，提出将“依法治国”纳入“四个全面”战略布局，由此开启了全面推进依法治国的伟大实践。但与政治制度相比，文化带有较强的延续性和滞后性，对它的改变并非一朝一夕所能完成。我国的法治进程就是在这样一种受到传统人治政治文化制约下艰难进步的。在实际接访中，笔者发现，当检察机关作出不支持监督的决定之后，部分年龄稍大的来访人就会认为检察人员和法官作为国家公职人员，作为人民的“父母官”，不替人民着想，而是“沆瀣一气”“官官相护”。囿于人治思想，他们潜意识还会选择“信上不信下”，频繁向上级检察机关、纪检监察机关等部门进行投诉举报。实践中曾出现一名来访人将其案件的承办法官、检察官、检务督察人员、检察长同时向上级检察机关、纪检监察机关投诉举报的情形。

5.偏执型的人格

有论者专门对上访老户的人格特点及其应激状况进行调查研究，将上访老户分为说理型、冲动型、纠缠型和闹访型等四种类型，在分析老上访户的成因时，认为存在社会层面、历史层面和制度层面等因素，如社会层面存在社会转型与政府职能弱化、纠纷事件增多与诉讼纠纷解决机制弱化、新闻错误报道、上访示范效应以及短期应急行为的影响等。此外，该论者也指出，上访人自身因素如精神偏激等也是重要成因之一，如有些上访者将上访看成自己的工作，上访已经成为一种“精神依靠或者情感寄托”；有的上访者上访目的已经与当初的上访问题相背离，而是为了寻找情绪宣泄或倾诉的对象；或者抓住审判者或者执行人员工作中的小失误，持续不断地上访。在心理学中，偏执型人格表现为思想固执，总认为自己是正确的，敏感多疑，怨气较重，看待社会现象通常观点较为偏激负面，且难以被扭转。据调查数据表明，具有偏执型人格的人数占社会总人数的0.4%至1.6%。司法实践中，当具有偏执型人格的来访人诉求没有得到支持，便容易一意孤行，固执地认为案件没有依法进行，进而长期缠访、闹访。即便对其进行多次充分解释，仍很难改变其对于缠访、闹访的“执着”。

接访检察人员心理干预疏导能力有待提升

作为司法机关的窗口，来访接待人员一定程度上更是代表着司法权威、司法公信力。也正因此，当前检察机关对于窗口接待工作标准日益提升，这也给一线接待检察人员提出了更高的要求。但现实情况是，接待检察人员呈现年轻化的趋势，对法学领域的专业问题或较为精通，但却缺少一定的社会经历和实践磨砺。司法实践中，经常会出现来访人情绪波动的情况，此时如能及时有效开展心理干预疏导则有助于与来访人建立信任，平复来访人情绪，增进相互理解，为后续的循循善诱、耐心开导打下基础。但由于接待检察人员的年轻化，对于心理干预疏导技巧更是生疏，一则对于来访人所遭遇的困难难以感同身受；另外还经常会出现因检察人员一句无心的话，导致来访人产生误解，致使矛盾加深的情况。此类情况的出现，会反过来给接待检察人员自身造成一定负面的心理影响，日积月累，也不利于检察人员的身心健康、正常履职。

三、检察机关信访申诉案件纠纷实质性化解之道

有论者指出，处于转型期的社会是一个不同利益群体共存、利益冲突加剧、利益诉求多元的社会，如果不能正视各群体的利益诉求而将其排斥在体制性利益表达之外，将在客观上积累社会动荡和爆发的能量。但同时也应看到，即便是合理的权利诉求，也应回归法治的程序，而不应该走向无序状态，否则会强化通过非法方式获得权利主张的做法。背离法治的权利诉求，无论是对个体、国家还是社会，都将是一种伤害。针对前述实践问题，可从以下几个方面多措并举、合力推进。

培育全社会法治信仰

正如有论者针对如何减轻法官作出无罪判决压力时所指出的，办案人员应按照法律思维和法治方式来处理问题，并且这种思维和方式要让群众接受，群众也一样要用法律的思维，这是一个双向互动的关系。培育全社会法治信仰，增强全民法治观念也是《纲要》确立的近阶段法治社会发展的重要目标。随着我国普法工作的不断推进，公民依靠法律保护自我权利的意识得到明显提升。但法治社会建设不仅需要推动人民群众知法用法，更要让人民群众尊法学法守法。

笔者曾参加过基层普法工作、法律援助等相关工作，过程中也发现，一段时间以来，我国的普法工作展开长期围绕要么是较为宏观的法律原则，如法律面前人人平等等，要么是具体而微的部门法的相关法律条款。不可否认，这是我国初级阶段的基本国情决定的。但世易时移，随着我国社会进入新发展阶段，社会主要矛盾随之发生变化，对于公民的普法也应提升到一个新的高度。易言之，现阶段普法不仅要告知人民群众法律是什么，更要告诉他们法律条款是怎么来的，立法的目的，让其感受到冰冷法条背后的温度，让他们不仅依靠法律，而且信仰法律。具体到检察信访申诉工作，除接待检察人员口头释法说理外，还可以在检察机关12309服务大厅等公共区域有针对性地循环播放一些宣传短片，使来访人每来访一次均能接受一次法治信仰养成教育。

弘扬正确的检察监督理念

奥地利法学家埃利希在其《法社会学原理》一书中曾言：“若不存在携带法观念的人，那么就不存在法。”但前提是这里的“法观念”应当是全面的、正确的。我们要辩证看待检察监督“万能论”的思想，一方面，这说明通过持续不断的宣传，使得检察机关的相关职能能够在一定程度上为人民群众知悉，这是各方努力的结果，是社会法治进步的表现；但另一方面，很显然，部分群众对检察机关法律监督职能的理解是片面的，更有极少数人可能存在一定的把检察机关作为谋求自身不正当利益工具的倾向。对此，笔者认为，一方面，法律不是嘲笑的对象，作为法律监督机关的检察机关面对不合理诉求时应当理直气壮；另一方面，也要持续加大对于检察机关工作职能的全面宣传。如‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍些地方检察机关开展“检察进社区”活动，在为人民群众答疑解惑的同时，向人民群众宣传检察机关的职能定位。坚持实体法和程序法并重原则，不仅告知人民群众可以依靠哪些法律维护自身合法权益，还将合法的程序路径向人民群众作出了详细说明，让人民群众全方位掌握维护自身合法权益的正确方法。

此外，检察工作中应当牢固树立“以人民为中心”的工作理念，不厌其烦做好释法说理工作，适时安抚，耐心倾听，用合理有效的方式引导来访人正确表达诉求，避免照本宣科、就事论事以及“程式化”答复。同时，要养成换位思考的习惯，深刻体会来访人疾苦，运用检察智慧，在法律的框架内实质性化解社会矛盾。

优化检察听证制度

检察听证工作是高检院从我国司法的人民属性出发作出的重要部署，是检察机关案件审查和司法说理方式的制度创新。新时期，各级检察机关应当积极作为，以实质性解决纠纷为目的，在案件办理过程中，探索创新检察公开听证制度。具体可以从以下方面进行加强和完善：

一是拓宽听证的案件范围。选择性适用一定程度上限制了听证制度价值的充分发挥，所以在制度文件层面上应当逐步拓宽听证的案件范围，坚持听证为原则，不听证为例外的理念。根据张军检察长“各业务条线应当结合办案实际，做到‘应听证尽听证’，实现听证全覆盖”的工作要求，进一步转变观念，从更长远、更高站位，把听证工作作为一项经常性、常态化工作自觉抓好，不断推进听证工作的全面开展。

二是结合听证所要解决的问题，有针对性的邀请公开听证参加人，做到有针对性和精准化。如对于长期申诉、反复申诉、无理信访以及需要化解心结的案件，应当发挥“远亲不如近邻”在解决社会纠纷中的优势，邀请与案件没有利害关系的来访人所在地的村（居）委会中调处能力较强的基层干部或者具有较高威望的人大代表、人民监督员担任听证员，为后续基层组织参与矛盾化解提供基础；对于需要解决专门性问题的案件，可以邀请相关领域的专家、社区值班律师、村（居）法律顾问或者相关主管部门人员担任听证员，对专门性问题进行深入解释说明，增强来访人的认同感。

三是拓宽听证员输送渠道，赋予人民群众在法律规定内自荐、自选听证员的权利。通过对人民检察院审查案件听证工作规定第7条规定的分析发现，担任听证员的条件和要求相对宽泛，这为当事人自荐听证员提供了法律基础。当事人在检察机关举行听证会之前，可以提出自荐、自选听证员。在对方当事人同意的基础上，由检察机关负责审核该听证员是否符合上述规定的要求，重点对该听证员是否与本案具有利害关系，是否会影响案件的公平裁决等方面进行审核。此举一方面可以增强当事人对公开听证的信任度；另一方面也可以让当事人所信服的听证员充分了解案件事实，为后续协助检察机关解开当事人心结、实质性化解纠纷提供基础。

全面推行领导包案制度

信访积案老大难，‘老大’接访不再难。从高检院相关案例和文件上来看，应当明确领导包案制度适用于疑难复杂信访案件、重复信访案件和多年积案。当事人不服检察机关的监督决定，可以申请承办检察官进行释法说理。经承办检察官释法说理后，如果仍然对决定表示不服的，可以由院领导进行包案处理。推行院领导包案在司法实践中具有一定的合理性：一是院领导无论是在工作能力方面还是社会公信力方面都具有优势，院领导包案可以增加人民群众对于检察工作的认可度和信任度。二是毋庸置疑院领导可以调动更多的社会资源，在联合多方评议、查清案件事实、申请相关社会综合救助等方面具有一定的优势，可以使得案件更好、更快得以解决。三是院领导可以通过一线办案掌握检察官办案和检务管理中存在的深层次问题，为提高检察机关法律监督能力、健全检务管理模式提供基础。

对于前文论及障碍及隐忧，笔者认为，可以通过进一步明确各级检察机关领导包案范围加以改进。如对于在全国范围内有重大影响的、舆论反应极为强烈的，可以明确由高检院院领导包案办理。同时，高检院可以在各省重点选择一批重复信访案件、疑难复杂信访案件进行督办。对于上述案件的办理，应当明确为省级院领导包案办理。针对到基层院首次申诉的信访案件，可以由院领导进行包案办理，但考虑到院领导的行政工作量以及该类案件的实际数量等现实因素，针对首次申诉的一般信访案件，院领导可以选择以“依程序督办”的形式进行办理；但对于疑难、复杂或检察机关作出监督决定后两年以上当事人仍在重复信访的，则应当明确由院领导亲自办理并作出决定。

完善检察机关司法救助制度

首先，在司法救助适用案件范围方面，应当坚持“应救尽救”原则，突破刑事案件和民事案件限制，明确将行政案件纳入司法救助案件范围之内。上述建议具有一定的法律基础和实践基础。一是文件依据。2021年1月中央政法委、最高法、高检院等六部门联合印发《关于加强退役军人司法救助工作的意见》，该意见明确将行政案件纳入了司法救助的案件范围之内。二是案例依据。2021年1月最高人民检察院第七检察厅（行政检察厅）与中国法学会行政法学研究会共同评选并发布了“2020年度十大行政检察典型案例”。其中，在“姚某与福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案”“李某与陕西省商洛市某县公安局公安行政管理及行政赔偿检察监督案”两起行政案件中，检察机关均为当事人申请了司法救助，促使纠纷实质性化解。

其次，在司法救助案件适用的理念上，应当紧跟新时期检察工作实际情况和目标，逐步树立“主动救助”的工作理念。在检察机关各项业务工作中，主动发现可能存在的司法救助案件线索，主动告知符合条件的当事人具有申请国家司法救助的权利，对当事人的家庭情况、收入情况等方面进行主动调查，把“暖心钱”合法、及时地发放给需要帮助的当事人，让当事人深切体会到检察机关的执法善意和人文关怀。

最后，在司法救助案件适用的标准上，笔者认为不宜将“愿意接受国家司法救助后息诉罢访”明确作为适用司法救助的标准。理由在于：一是从国家司法救助制度适用的目的上看，《六部委司法救助意见》明确，国家司法救助制度的目的在于“对困难群众的救助”“重点解决符合条件的特定案件当事人生活面临的急迫困难”，并不在于解决来访人的息诉罢访问题。二是从司法实践来看，我国检察机关发放的司法救助金并不会很多，与来访人的实际诉求可能存在一定距离。以江苏省为例，从2018年1月至2021年1月，江苏检察机关共计发放救助金6815.835万元，帮助对象为7117人，平均每人获得救助金不足1万元。当可获得的救助金与来访人的实际诉求相差较远时，如将“愿意接受国家司法救助后息诉罢访”作为适用司法救助的标准，那么来访人很可能会拒绝检察机关的司法救助，难以实现制度初衷。三是将“愿意接受国家司法救助后息诉罢访”作为适用司法救助的标准，可能会进一步滋长“会哭的孩子有奶喝”的思想，导致部分争议标的额较小的来访人故意选择通过重复信访来要求检察机关适用司法救助制度，以此来弥补自己的损失。

提高干警心理干预疏导能力

“反复蹉跎之下，法官、检察官的个性很多时候已经被消磨殆尽，甚至被异化为司法机器中的某个零件。”但程序不致流于形式而能行之有效的关键又在于调动程序利用者的积极性。对于如何才能在避免接访检察人员自身产生心理焦虑的同时，又能在客观上提升接访工作成效，笔者认为可以从以下三个方面加以探索尝试：一是充分拓展特邀检察官助理制度适用范围，聘用具有一定心理咨询技能和相关资质的专家作为特邀检察官助理，通过参与案件办理，在疏导来访人情绪，帮助解决案件问题的同时，也能以“现场教学”的形式提高检察人员的心理疏导水平。二是随着接访检察人员范围的不断扩大，可将原本针对未成年人检察业务条线制定的鼓励参加专业心理咨询师资质考试的措施，扩展推广至全体检察人员，以适应新时期检察办案新要求。三是与专业的心理辅导机构建立常态化工作联系，定期邀请心理辅导专家为检察人员讲授心理疏导相关知识。

明确案件终结程序的差异化法律效果

针对检察机关已经穷尽各种法律措施，当事人仍表示不接受，并四处缠访、闹访的情形，应充分发挥前述信访申诉终结程序的作用。前提是要明确信访申诉终结程序与刑事申诉、民事行政监督案件办结之间的差异化法律效果。如此，一方面可以调动案件承办人适用信访申诉终结程序的积极性，在法律上实现案结事了；另一方面也可以尽量避免缠访、闹访人对检察机关的纠缠，节省司法资源，减轻工作压力。对于高检院和省级人民检察院已经作出程序终结的案件，应当及时层报当地政法委员会，由政法委员会协调信访人住所地信访单位负责后续的教育疏导、扶贫帮扶工作，相关维稳责任随之转移，检察机关辅助配合做好法律释明和政策解释工作。

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